PPP項目融資，出表和增信的矛盾

發(fā)布日期：2017-10-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、PPP市場的主要社會資本和金融機構(gòu)

　　 (一)PPP市場的主要社會資本

　　 根據(jù)明數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達到29150.2億元，占全國項目成交總金額的比例為52.36%，遠高于其他所有制背景企業(yè)的占比，當(dāng)之無愧為PPP市場最主要的社會資本。

　　 (二)PPP市場的主要金融機構(gòu)

　　 盡管目前沒有關(guān)于金融機構(gòu)參與PPP市場的權(quán)威分析，但從資金供給的角度來講，無疑銀行是PPP市場的最主要金融機構(gòu)。PPP融資具有期限長、金額大和直接資金收益較低的特點，目前金融市場只有銀行資金最能滿足這一要求，同時對于銀行而言，其參與PPP項目的動力也較強：

　　 第一、銀證合作的要求：銀行在全國的網(wǎng)點分布廣泛，基本上每個區(qū)縣都有銀行的分支機構(gòu)。這些銀行分支機構(gòu)根植于當(dāng)?shù)兀瑸樯罨c當(dāng)?shù)卣暮献?，均有較強動力參與當(dāng)?shù)豍PP項目融資;

　　 第二、銀企合作的要求：中標(biāo)PPP項目的社會資本主要為大型央企國企和民營上市公司，這些企業(yè)的資信和實力都較好，銀行有較強的動力在PPP業(yè)務(wù)與這些企業(yè)合作，從而深化銀企關(guān)系，為后續(xù)與企業(yè)的其他業(yè)務(wù)往來奠定基礎(chǔ);

　　 第三、綜合收益明顯：銀行在給PPP項目融資后，項目公司所有的存款、上下游結(jié)算和代發(fā)工資等業(yè)務(wù)均會放在融資銀行，從而帶來較為豐厚的綜合收益，一定程度上彌補PPP項目直接資金收益不足的缺陷。

　　 二、出表和增信的矛盾

　　 (一)央企出表需求

　　 根據(jù)上述明數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月底，央企系列成交項目總金額29150.2億元，若按照每個項目需投入20%的資本金，則央企需要在PPP項目中投入5830.04億元，并且這些資金需要在項目中停留十年以上。如果所有項目資本金均由央企自己提供，則其所能撬動的項目將極為有限。另一方面，如果能引入銀行相對低成本資金，從而做大項目杠桿，那么央企自身所投入的那部分資本金的收益率將大大提高?；谏鲜鲈?，央企存在極大的PPP項目資本金融資需求。

　　 目前許多央企(尤其是施工類央企)的資產(chǎn)負債率已經(jīng)較高，而單個PPP項目債權(quán)融資金額一般較大，尤其是資本金融資后，單個項目公司的杠桿極高，如果所有這些項目都并表到央企，那么將導(dǎo)致央企本身資產(chǎn)負債率大大上升。這與目前去杠桿的大方向不符，同時也會極大影響國資委對央企負債率的考核。因此，對于央企及其子公司而言，該類PPP項目必須出表。

　　 (二)出表和增信問題的提出

　　 要真正出表就必須形式上盡可能少地持有項目公司股權(quán)，同時不能給予銀行任何實質(zhì)增信。但從銀行的角度看，項目公司融資比例如此之高還要形式上做項目公司大股東，因此必須要求給予實質(zhì)增信，這就產(chǎn)生了目前較為普遍的央企要求出表而銀行要求增信的矛盾，大大阻礙了PPP融資項目的推進進度。

　　 三、銀行風(fēng)險分析

　　 PPP業(yè)務(wù)本身收益就不高，在央企不提供實質(zhì)增信的情況下，對銀行而言該類業(yè)務(wù)收益與風(fēng)險極度不匹配。在運營比例較低的PPP項目中，除政府違約風(fēng)險外，銀行還必須面對以下風(fēng)險：

　　 第一、建設(shè)風(fēng)險：許多央企強調(diào)自己的建設(shè)能力，但這只能說建設(shè)風(fēng)險很低，不代表沒有建設(shè)風(fēng)險，更何況有很多項目央企都是通過當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)獲得，背后關(guān)系極為復(fù)雜，很多情況下央企必須把中標(biāo)項目的較大施工比例轉(zhuǎn)包給指定的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，這進一步加大了項目的建設(shè)風(fēng)險;從銀行角度看，PPP項目所涉及的建設(shè)領(lǐng)域眾多，如道路、橋梁、樓房等等，因此很難一一深入理解各個項目類型的建設(shè)風(fēng)險，也缺乏相應(yīng)的風(fēng)險控制措施;

　　 第二、違約風(fēng)險：由于在出表業(yè)務(wù)中，央企所出資的比例很少，并且可通過施工利潤實現(xiàn)收益快速回籠，因此其違約成本極低。但銀行資金一旦投入，就必須堅守到項目結(jié)束，因此若項目發(fā)生風(fēng)險，銀行將成為最大的買單者;

　　 第三、實施方案風(fēng)險：當(dāng)前市場上PPP咨詢機構(gòu)良莠不齊，所出具的實施方案質(zhì)量就有很大差別，同時PPP所涉及的年限較長，很難用一紙合同將未來所有不確定因素完全說明清楚。筆者曾參與過的一個項目，該項目咨詢機構(gòu)全國有名，但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)方案有較大問題，于是詢問PPP咨詢機構(gòu)，答曰：這一部分是另一個PPP項目照搬過來的，沒有考慮到這個項目的特殊性，但是律師表示如果發(fā)生這個風(fēng)險，社會資本勝訴的可能性較大!

　　 第四、股東風(fēng)險：一方面，項目已經(jīng)從央企出表，央企只是小股東，銀行或其控股SPV才是大股東;另一方面，央企可能并未在中標(biāo)項目區(qū)域設(shè)立實體子公司，而銀行的分支機構(gòu)需要在當(dāng)?shù)匾恢苯?jīng)營存續(xù)，那么，如果經(jīng)過若干年原項目參與人員均已崗位調(diào)整，此時項目公司出問題政府要追責(zé)是不是只可能找到銀行?

　　 實際上以上清單可以寫的更長。盡管市場上有不少銀行在嘗試給予信用方式的出表融資，但筆者個人認(rèn)為，若央企只考慮自己出表并且獲取施工利潤后實現(xiàn)快速退出，將長達十多年甚至二十多年的風(fēng)險甩給銀行，這是較不公平的合作方式，也是缺乏誠意的合作態(tài)度。

　　 四、關(guān)于該問題的解決方式

　　 出表和增信之間的矛盾，目前尚無很好的根本解決方式。在銀行能力有限以及收益較為固定的情況下，該矛盾的核心是銀行必須將無法承擔(dān)的部分風(fēng)險分擔(dān)出去，因此目前市場上有以下操作方式：

　　 第一、風(fēng)險主要由政府承擔(dān)：財預(yù)〔2017〕50號文之前存在這種操作方式，即由政府指定平臺公司或國有企業(yè)給予銀行增信，或在實施方案中由政府承擔(dān)絕大部分風(fēng)險，實際上該模式存在“偽PPP”的嫌疑。隨著財政部對地方政府PPP操作和舉債行為的規(guī)范，該模式已逐漸在市場上消失;

　　 第二、風(fēng)險主要由央企承擔(dān)：由央企給予抽屜協(xié)議提供增信，或經(jīng)過復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)安排，由央企說服外部會計師事務(wù)所認(rèn)可出表;

　　 第三、風(fēng)險主要由第三方承擔(dān)：即引入第三方承擔(dān)主要風(fēng)險;

　　 第四、風(fēng)險由銀行和央企分擔(dān)：在銀行認(rèn)可且央企會計師事務(wù)所確認(rèn)出表的情況下，風(fēng)險由銀行和央企分擔(dān)。該模式需要銀行、央企和會計師事務(wù)所的密切溝通，也需要各方對PPP項目風(fēng)險有深入的認(rèn)識。

　　 當(dāng)然，出表和增信之間的根本解決之道，需要社會資本回歸PPP本源。PPP強調(diào)全生命周期的整合和服務(wù)，很多人將PPP視為政府和社會資本的婚姻，項目公司可視為這場婚姻的“孩子“，那么這個”孩子“如何能不入社會資本的”族譜“呢?

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