復(fù)合型PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)

發(fā)布日期：2017-11-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式為政府廣泛推行，經(jīng)歷了過去兩年的推廣和爆發(fā)式增長之后，漸入正軌。從項(xiàng)目發(fā)展而言，單一公共服務(wù)項(xiàng)目(例如一條公路，或一個(gè)水廠)的PPP模式已為各參與方漸漸熟悉。而為某一公共服務(wù)目標(biāo)，結(jié)合多個(gè)行業(yè)或?qū)I(yè)的項(xiàng)目，在本文中姑且稱之為“復(fù)合型PPP項(xiàng)目”，需求逐步增加。這些復(fù)合型PPP項(xiàng)目有的是出于政府補(bǔ)貼的績效考核需要，例如部分海綿城市、智慧城市項(xiàng)目等，有些是出于管理的便利，例如已經(jīng)比較成熟的水務(wù)一體化項(xiàng)目等，有些是出于對目標(biāo)項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助需求，例如目前呼聲強(qiáng)烈的TOD+PPP模式建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目，以及交通引導(dǎo)城市開發(fā)項(xiàng)目等。

　　 復(fù)合型PPP項(xiàng)目所涉及的往往是某一區(qū)域公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的綜合治理目標(biāo)，項(xiàng)目包含的各板塊可能是相關(guān)行業(yè)，也可能是相關(guān)性不強(qiáng)的“跨界”行業(yè)。共同特點(diǎn)是投資規(guī)模大，項(xiàng)目周期長，各板塊若獨(dú)立核算往往盈虧極不平均，但各板塊協(xié)調(diào)運(yùn)作可達(dá)到政府公共服務(wù)目標(biāo)及社會資本盈利目標(biāo)的平衡。

　　 除對社會資本的實(shí)力和能力有很高的要求外，復(fù)合型PPP項(xiàng)目對于咨詢機(jī)構(gòu)和律師的也提出了更高的要求。從法律工作角度，法律架構(gòu)如何搭建、合同制度如何安排、合同條款如何設(shè)計(jì)起草，整個(gè)生命周期的權(quán)利義務(wù)變化和風(fēng)險(xiǎn)分配如何制度化，在復(fù)合型PPP項(xiàng)目中遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于單一的PPP項(xiàng)目。相較于單一公共服務(wù)的PPP項(xiàng)目，復(fù)合型PPP項(xiàng)目的法律工作的復(fù)雜性不僅僅體現(xiàn)在合同體系中法律文件的數(shù)量增加，更體現(xiàn)在對各主體在各板塊中的權(quán)利義務(wù)動態(tài)平衡的把控、各方長期風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制的設(shè)定固化和長效保障性安排等各方面。

　　 復(fù)合型PPP項(xiàng)目怎么做?在過去的幾年中，我們?yōu)閺?fù)合型PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)的案例包括交通基礎(chǔ)設(shè)施引領(lǐng)城市開發(fā)項(xiàng)目、水務(wù)一體化項(xiàng)目、智慧城市項(xiàng)目等，也處理過一些復(fù)合型項(xiàng)目的糾紛。本文擬結(jié)合我們在復(fù)合型PPP項(xiàng)目中的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，就復(fù)合型PPP項(xiàng)目實(shí)操談一些我們的體會。

　　 一、構(gòu)成復(fù)合型PPP項(xiàng)目的每一個(gè)板塊項(xiàng)目的授予，均需依法合規(guī)

　　 PPP是政府與社會資本合作的模式選擇，但并不意味著只要選擇了PPP模式就解決了一切合法性問題。復(fù)合項(xiàng)目中的補(bǔ)償類項(xiàng)目，盈利較高板塊的合法性對于投資人安全而言尤其重要。但是由于整體架構(gòu)上盈利較高板塊往往作為給予投資人的對價(jià)，依托于盈利較低板塊而存在，政企雙方有時(shí)不免忽略了項(xiàng)目授予的法律基礎(chǔ)。

　　 實(shí)踐中不乏這樣的案例，企業(yè)從事某一公益項(xiàng)目的投資建設(shè)，而政府方將其他商用土地授予企業(yè)作為補(bǔ)償，而投資后由于土地使用權(quán)授予程序不合法或程序合規(guī)性被質(zhì)疑，導(dǎo)致各方面臨政府方無法全面履約，企業(yè)利益受損的窘境。我們就曾處理過類似爭議。盡管土地是作為公益項(xiàng)目的補(bǔ)償授予的，補(bǔ)償?shù)念~度可能也很合理，但程序違法仍然可能導(dǎo)致交易遭到質(zhì)疑甚至被視為無效。

　　 土地使用權(quán)的授予如違反了招拍掛的強(qiáng)制性規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)顯而易見，而以往出現(xiàn)的定向授予土地使用權(quán)、或雖然采取招拍掛模式卻通過種種安排達(dá)到定向摘牌目的的作法問題逐漸顯現(xiàn)，使政府和社會資本意識到 PPP項(xiàng)目中如何解決授予補(bǔ)償板塊的土地使用權(quán)這個(gè)問題的重要性，目前熱點(diǎn)關(guān)注的包括某些資源補(bǔ)償類項(xiàng)目中，作為資源補(bǔ)償?shù)氖谟鑶栴}，以及地鐵上蓋物業(yè)綁定開發(fā)問題等。對于地鐵項(xiàng)目無法突破土地招拍掛制度而難以適用港鐵模式的討論也很多。

　　 PPP模式的采用不當(dāng)然視為可以超越土地管理的強(qiáng)制性規(guī)定，這一點(diǎn)已經(jīng)成為共識。但尚未引起重視的是，實(shí)際上其他補(bǔ)償類項(xiàng)目，盈利板塊的授予同樣需要謹(jǐn)慎。若項(xiàng)目授予行為限制了其他經(jīng)營者的權(quán)利，或存在程序漏洞，或涉嫌違反了反壟斷法，或造成部分公眾利益受損，則項(xiàng)目授予的有效性存在被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，PPP項(xiàng)目實(shí)施前需經(jīng)過財(cái)政部門審查，列入PPP項(xiàng)目庫，特許經(jīng)營實(shí)施方案還應(yīng)報(bào)發(fā)改部門審批，這些在一定程度上為項(xiàng)目穩(wěn)定提供了保障，但未能完全解決項(xiàng)目授予的授權(quán)問題。

　　 針對盈利板塊選擇，我們建議在仔細(xì)分析備選板塊性質(zhì)后視具體情況區(qū)別對待。如屬于明顯違反法律規(guī)定的，建議或者放棄嘗試，或者做好承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式和方法進(jìn)行明確規(guī)定，當(dāng)然也可以同時(shí)考慮通過設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或轉(zhuǎn)移機(jī)制降低或分散風(fēng)險(xiǎn)。而對于明顯具有合理性且不存在上段所述風(fēng)險(xiǎn)，但目前法律規(guī)定并不清晰的，尋求決策程序方面的保障是各方推動項(xiàng)目和加強(qiáng)穩(wěn)定性可考慮的選擇之一。在實(shí)踐中我們通常建議盡量尋求對項(xiàng)目最有權(quán)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目授予的合法性予以確認(rèn)。例如：

　　 我們提供服務(wù)的某交通引領(lǐng)城市開發(fā)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由立法部門對整個(gè)項(xiàng)目的授予進(jìn)行審查確認(rèn)，獲得了市、區(qū)兩級人大的決議批準(zhǔn)，以最大程度降低項(xiàng)目的不確定因素。

　　 二、復(fù)合型PPP項(xiàng)目的各板塊應(yīng)統(tǒng)一作為一個(gè)項(xiàng)目處理

　　 不論構(gòu)成復(fù)合型PPP項(xiàng)目的板塊有幾個(gè)，均不是相互獨(dú)立的。這一點(diǎn)在申報(bào)過程中非常清晰，不論各板塊內(nèi)容如何，其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益均需綜合評價(jià)和考量，作為同一項(xiàng)目申報(bào)。而比較容易忽略的是項(xiàng)目架構(gòu)設(shè)計(jì)中對項(xiàng)目具體執(zhí)行時(shí)各板塊之間的相互影響的預(yù)案設(shè)計(jì)。A板塊建設(shè)拖期了，B板塊的融資計(jì)劃是否需要變更，損失如何分擔(dān)?B板塊項(xiàng)下的違約是否會影響在A板塊下的權(quán)利?A(B)板塊失敗，B(A)板塊是否要繼續(xù)進(jìn)行、B(A)板塊下利益分配是否需要發(fā)生變化?

　　 復(fù)合型PPP項(xiàng)目不是幾個(gè)項(xiàng)目的簡單相加，而是需要將所有板塊的每一個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系統(tǒng)籌安排，達(dá)到政府和社會資本的權(quán)利義務(wù)的平衡。體現(xiàn)在合同機(jī)制的設(shè)計(jì)中，板塊之間的聯(lián)動機(jī)制非常重要，在復(fù)合型PPP項(xiàng)目中，不同板塊的實(shí)施合同可能是由不同主體簽訂和執(zhí)行，如果板塊之間的聯(lián)動未在具體的合同中加以體現(xiàn)，在具體執(zhí)行時(shí)很可能由于具體執(zhí)行主體對于項(xiàng)目整體把控不全面而造成偏差。

　　 由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，項(xiàng)目協(xié)議的構(gòu)成相較于單一PPP項(xiàng)目復(fù)雜。以上述交通引領(lǐng)城市開發(fā)為例，該項(xiàng)目由隧道公路的建設(shè)運(yùn)營、土地一級開發(fā)及城市開發(fā)三個(gè)板塊構(gòu)成，而土地一級開發(fā)又根據(jù)其與隧道公路建設(shè)的關(guān)系分為兩類，形成一個(gè)龐大的合同體系。復(fù)合型項(xiàng)目的架構(gòu)安排、聯(lián)動機(jī)制制定往往根據(jù)項(xiàng)目具體情況千差萬別，難以形成統(tǒng)一范本，需要各方及各咨詢機(jī)構(gòu)共同協(xié)作量身定做來完成。

　　 三、長效機(jī)制的構(gòu)建對于復(fù)合型PPP項(xiàng)目尤為重要

　　 在雙方簽訂項(xiàng)目合同時(shí)無法預(yù)測PPP項(xiàng)目漫長的合作期限中可能發(fā)生的所有問題，復(fù)合型PPP項(xiàng)目架構(gòu)復(fù)雜，發(fā)生不可預(yù)見情況的概率也相對更高。在項(xiàng)目協(xié)議中規(guī)定靈活的爭議解決機(jī)制是確保合同順利執(zhí)行的有效手段。爭議解決機(jī)制已經(jīng)討論很多，在此特別討論一下其中的協(xié)商機(jī)制。不少常見合同中協(xié)商機(jī)制被忽視，往往以一句“雙方如發(fā)生爭議，通過友好協(xié)商解決”帶過。這樣的規(guī)定在參與主體和部門眾多、期限長達(dá)幾十年的大型項(xiàng)目中缺乏可執(zhí)行性。

　　 在協(xié)議設(shè)計(jì)中不僅應(yīng)包括遇事協(xié)商的原則性規(guī)定，為確保運(yùn)營中的問題能有效及時(shí)地得到解決，還有必要將協(xié)商機(jī)制制度化，包括不同性質(zhì)的問題對應(yīng)不同的協(xié)商程序、協(xié)商時(shí)效與協(xié)商級別、協(xié)商無法達(dá)成一致時(shí)的處理辦法等。在一些大型項(xiàng)目中，我們也嘗試規(guī)定了定期協(xié)商的制度，雙方高級領(lǐng)導(dǎo)人定期召開會議，就這一時(shí)期需要商討的問題進(jìn)行協(xié)商，以避免發(fā)生召開臨時(shí)會議困難的情況發(fā)生。同時(shí)，考慮到PPP項(xiàng)目的公共性質(zhì)，雙方協(xié)商達(dá)成變更涉及到項(xiàng)目審批及社會資本選擇過程中確定的實(shí)質(zhì)性條款，是否需要重新報(bào)批或者重新選擇社會資本?有必要在協(xié)議中將可以調(diào)整的內(nèi)容、幅度等均作出規(guī)定，既確保公眾監(jiān)督，也避免程序上的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 復(fù)合型PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜、主體眾多，在實(shí)際操作中需要結(jié)合項(xiàng)目具體情況作出相應(yīng)安排，相對于單一PPP項(xiàng)目，復(fù)合型項(xiàng)目的通用性不強(qiáng)，前期可能花費(fèi)更多的時(shí)間和精力。但是從趨勢上看，復(fù)合型項(xiàng)目需求必定越來越大，在PPP項(xiàng)目中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?。在為?fù)合型PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)時(shí)，需更加仔細(xì)地研究項(xiàng)目實(shí)際情況，與其他咨詢單位緊密合作，更加謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，根據(jù)雙方的合意對合同條款進(jìn)行安排，為復(fù)合型PPP項(xiàng)目的履行提供切實(shí)有效的保障。

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