PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗與政策建議

發(fā)布日期：2015-01-05來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　提供公共產(chǎn)品或公共服務的終極責任在于政府，政府應加強對PPP項目的監(jiān)管，以保證獲政府授權的企業(yè)法人或其他組織(以下簡稱特許經(jīng)營者)所提供的服務滿足要求，促進市政公用事業(yè)市場化健康發(fā)展。

　　PPP項目的監(jiān)管主要分兩個階段，一是項目的立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準入監(jiān)管，二是項目建設運營時期的績效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價格、服務水平和財務等方面的監(jiān)管)。準入監(jiān)管的目的，在于剔除不能實現(xiàn)物有所值(Value for Money，VfM)的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，以提高效率;績效監(jiān)管的目的，在于解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。

　　上述兩個階段的監(jiān)管是從政府管理PPP項目的角度出發(fā)的。此外，由于PPP合同(特許經(jīng)營協(xié)議)尚有行政合同或民事合同的爭議，不管最終對其定性如何，政府在特許經(jīng)營協(xié)議中具有特權，相對主體即私營部門(投資者和放貸方等，在我國含央企/國企，下同)處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規(guī)則和信用約束機制對政府特權進行規(guī)制，以保證公平。

　　下面分別從政府規(guī)制、準入監(jiān)管和績效監(jiān)管三方面，梳理監(jiān)管的內(nèi)容、方式和主體，并在此基礎上對我國政府提出相關建議，包括立法方面的建議。

政府規(guī)制

　　明確行政救濟和司法救濟

　　從法理上看，PPP合同具有很強的“行政屬性”(即使規(guī)定為民事合同也如此)，政府部門在合同中具有特權(包括合同履行的指揮權、單方面變更合同權、單方面解除合同權和制裁權)，因而私營部門在PPP合同中處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規(guī)則對政府特權進行規(guī)制，以尋求法律上的平衡。

　　故而，政府在PPP合同中行使特權時，應履行充分說理義務，并在采取行動前，應通知私營部門;私營部門具有咨詢權、抗辯權、聽證權等權利;應將PPP合同規(guī)定為民事合同，如不能規(guī)定為民事合同，則要將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟方式。

　　建立政府信用約束機制

　　從實踐角度看，PPP 項目的期限往往會超過數(shù)屆政府任期，下一屆政府官員由于政績或其他要求，很可能改變當?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略，當違背合同能獲得大于遵守合同的利益時，政府部門可能出現(xiàn)失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機制，保持政策的持續(xù)性和透明性。

　　需要結合現(xiàn)有的財稅制度改革，建立中長期預算機制，以保證政府按協(xié)議付費;通過信息公開，實現(xiàn)對地方政府/部門財政風險和履約能力的監(jiān)管，以制約政府權力并督促政府履約。

　　其中，行政救濟和司法救濟應以法律形式(明確適用于民事合同或行政合同的法律規(guī)定)明確，信用約束機制可通過政策法規(guī)加以要求。

準入監(jiān)管

　　準入監(jiān)管的內(nèi)容

　　準入監(jiān)管可以進一步分為兩個階段。一是立項監(jiān)管，制定基礎設施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項目的必要性(可采用我國現(xiàn)有可行性研究制度)，以及是否適用于PPP模式(目前我國缺少這個評估制度);二是對特許經(jīng)營者選擇的監(jiān)管，通過競爭招標選擇一家(或幾家組成的聯(lián)合體)最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權。其最核心的內(nèi)容，是考察PPP模式及特許經(jīng)營者能否實現(xiàn)物有所值。

　　準入監(jiān)管的方法

　　各國實踐中所采用的方法可分為兩類：公共部門比較因子法(Public SectorComparator, PSC)和競爭性投標方法。

　　1.公共部門比較因子法

　　英國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、荷蘭、南非等國家以及中國臺灣、香港等地區(qū)都是基于PSC法來考察VfM。PSC法的基本原理是對用PPP模式和傳統(tǒng)模式的全壽命期成本進行比較，如果一個PPP方案的成本(投標價)低于用傳統(tǒng)模式的成本(當然要考慮風險轉(zhuǎn)移的價值)，就實現(xiàn)了物有所值(見圖1)。

　　2.競爭性投標方法

　　我國和美國、羅馬尼亞、奧地利、比利時、新加坡等國家，是采取競爭性投標法來實現(xiàn)物有所值的。以新加坡為例，PPP項目的采購流程分為七個階段，包括邀請?zhí)峤灰庀?招標)-投標者的資格預審-來自選定投標者的計劃要求(投標意向書)-市場反饋期-中標者的發(fā)布-招標結束-合同授予/融資結束。其中實現(xiàn)物有所值最重要的時段是市場反饋期。投標者們分別與公共部門進行溝通和談判，不斷提出修改初始投標文件的要求和反饋，以提高項目的物有所值。公共部門這期間也需根據(jù)新的信息修改招標文件，并隨時公開發(fā)布。最終，通過競爭性談判決定中標者，中標者最終的投標文件和之后簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，也會包含談判期間修改的部分內(nèi)容。

　　3.兩種方法的比較分析

　　PSC法計算復雜，重視定量化計算和分析，應用難度大，特別是在項目前期，因缺乏真實準確的數(shù)據(jù)，因而在投資、折現(xiàn)率、風險分擔等方面的假設很重要;此外，僅僅比較PSC與投標價似乎過于單一。而競爭性投標方法相對更有彈性，但我國競爭性投標方法的主要缺點是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預/腐敗，串標/圍標)，招標人與投標人、投標人之間、招標代理機構和投標人之間的關系復雜和微妙，學者不愿參與(怕受牽連)，項目規(guī)模大、復雜、時間長，但評標時間短，難選到合適特許經(jīng)營者等。

　　建議我國在定量和彈性之間尋找平衡，即在現(xiàn)有競爭性招標方法的基礎上，做到：

　　政府轉(zhuǎn)變管理理念，加強自身能力建設，加強與專業(yè)咨詢機構的合作，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;

　　建立PPP數(shù)據(jù)庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，逐步實現(xiàn)國家或區(qū)域內(nèi)PPP采購的標準化程度，并共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭;

　　增加有關項目外部性評價的內(nèi)容，全面考慮PPP項目的環(huán)境效益和社會效益。

　　準入監(jiān)管的主體

　　各國監(jiān)管機構的主體是政府，包括多種形式：

　　單獨設立監(jiān)管機構的，如香港的財政司效率促進組;

　　在綜合行政部門中設立相對獨立的監(jiān)管機構的，如英國，財政部負責所有PFI(PPP)項目政策的制定;與此同時，國家審計署(the National AuditOffice)和公共事業(yè)管理委員會(the Public Accounts Committee)負責對重要的PFI政策方面進行調(diào)查研究并提出意見，財政部下屬合伙經(jīng)營機關(PartnershipsUK plc)為所有的公共管理部門提供PFI專業(yè)管理，尤其是招投標方面的知識，財政部下屬公私合營機構合作署通過建議及指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標準化合同;

　　依托現(xiàn)有行業(yè)主管部門，設立分行業(yè)的法定機構同時行使監(jiān)管和提供服務雙重職能的混合模式，如新加坡;

　　也有讓已單獨設立的PPP Unit (世行/亞開行等建議發(fā)展中國家最好設立)同時行使部分(宏觀的)監(jiān)管職能。

　　以上國家或地區(qū)，都有單一的中央部門負責PPP項目的政策制定和準入監(jiān)管。此外，政府還聘請、授權或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監(jiān)管，世行/亞開行等國際多邊機構也會對其放貸或援助項目的招投標、財務狀況和環(huán)境影響等進行監(jiān)管。

　　一般而言，監(jiān)管機構應具備如下特征：

　　獨立性：可獨立執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為項目公司股東的政府的不必要干涉。

　　合法性：監(jiān)管機構的設立、職權范圍和基本政策都是通過法律法規(guī)確定的。

　　廣泛性：監(jiān)管機構的監(jiān)管領域十分廣泛，覆蓋項目的各個方面。

　　專業(yè)性：獨立監(jiān)管機構成員一般由行業(yè)管理專家、技術專家、經(jīng)濟學家、法學家、用戶代表等組成。

　　公正性：監(jiān)管機構的獨立性、專業(yè)性和權威性等，確保監(jiān)管機構的公正監(jiān)管。

績效監(jiān)管

　　PPP項目應通過基于產(chǎn)出/結果的績效要求(Output/Outcome-based Performance Specification)促使特許經(jīng)營者確保所提供的產(chǎn)品/服務的質(zhì)量并提高效率，政府監(jiān)管重點是產(chǎn)品/服務的質(zhì)量和數(shù)量，而不必干涉特許經(jīng)營者通過何種具體方法滿足績效要求，以此發(fā)揮其能動性和創(chuàng)造性。

　　產(chǎn)品/服務質(zhì)量監(jiān)管

　　1.美國

　　美國的《PPP項目立項(Establisha P3 Program)》中，各方的監(jiān)管責任分配如表1所示。

　　2.英國

　　英國的《標準化PFI合同指南(StandardisedPFI Contracts)》中指出，績效監(jiān)管應與付款機制(Payment Mechanism)相結合，技術要求和監(jiān)管方法應在主要的招標文件中列明，以便各方明確自身職責。包括英國在內(nèi)的歐洲國家，績效監(jiān)管主要在三個層面進行：項目內(nèi)部的質(zhì)量管理(由特許經(jīng)營者負責);對項目內(nèi)部質(zhì)量管理的審查(由公共部門負責);用戶反饋(作為用戶的權益，有途徑向公共部門舉報)。

　　監(jiān)管結果要通過報告形式體現(xiàn)，且監(jiān)管費用一般由政府和項目公司分擔，但若結果不符合要求，需要再次檢測的費用，則由項目公司承擔。

　　3.香港

　　香港的《PPP指南(PPP Guide2008)》中指出，服務水平協(xié)議(Service Level Agreement)中的基于產(chǎn)出/結果的績效要求很大程度上影響最終的服務提供水平。因此，為促進合同管理，特許經(jīng)營者要定期向政府業(yè)主部門就幾個關鍵績效指標的監(jiān)控結果進行匯報;除了日常的監(jiān)管之外，特許經(jīng)營者還要接受抽查和第三方的獨立審查/審計。

　　上述各個國家或地區(qū)，對績效監(jiān)管的思路和做法基本一致，主要包括：

　　先明確監(jiān)管做法：政府說明所需要產(chǎn)品/服務的績效要求;特許經(jīng)營者負責如何滿足這些績效要求;政府不干涉特許經(jīng)營者的設計、建設和運營過程，以及后者所采取的解決方案。

　　再建立保證措施：企業(yè)建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī);通過企業(yè)自我確認結果(包括對其分包商的績效負責)，以及政府或授權獨立第三方根據(jù)情況定期/隨機監(jiān)控過程和結果的方式，并建立績效關聯(lián)的支付機制，來研證和確認績效。

　　所涉及的監(jiān)測費用，一般由政府和項目公司分擔：政府承擔由其提出的首次或例行的監(jiān)測費用;但由于項目公司的績效不達標而引起政府對同一內(nèi)容進行第二次監(jiān)測的費用則由項目公司承擔;項目公司對其分包商績效的監(jiān)測費用則由項目公司和其分包商協(xié)商承擔。

　　價格監(jiān)管與調(diào)節(jié)機制

　　因特許經(jīng)營期長達十幾甚至幾十年，要求任何一方準確預測和獨立承擔特許期內(nèi)所有風險，不現(xiàn)實也不公平，特別是沒有完全控制能力的風險——例如，在特許經(jīng)營期內(nèi)，特許經(jīng)營者會面臨通脹、匯率、需求、材料價格/質(zhì)量、利息等風險。

　　因此，在關注起始收費高低之外，還應設計動態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價機制(區(qū)別對待固定成本和變動成本)以降低風險，甚至設立重新談判觸發(fā)的機制。

　　總之，政府應根據(jù)不同的制度環(huán)境、風險和監(jiān)管目標，采取不同的定價方式，并設立動態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價機制。常用的收費調(diào)節(jié)機制(指數(shù)調(diào)整法)有：與消費指數(shù)掛鉤，以降低通貨膨脹的影響;與匯率掛鉤，以降低匯率波動的影響;與需求掛鉤，以降低需求變化的影響;與原材料價格/質(zhì)量掛鉤，以降低價格/質(zhì)量起伏的影響，等等。

　　此外，還有標桿評定法和市場測定法，主要是項目公司對分包商提出調(diào)價要求而進行價格評估的方法，政府有時也可在招投標時明確首次行使價格標桿評定的時間和期限。對電廠、水廠、污水/垃圾處理等項目，一般還采用組合收費法，分析對成本的主要影響因素及比例，然后分別設立調(diào)節(jié)/調(diào)價機制，以保證政府和企業(yè)之間的長期動態(tài)公平。

　　以污水處理廠調(diào)價公式為例：

　　Pn= Pn-tK

　　其中，Pn為第n年的污水處理基本單價，Pn-t為第n-t年(上一調(diào)價年,調(diào)價周期為t)的污水處理基本單價，K為調(diào)價系數(shù)。[K = C1(En/En-t) + C2(Ln/Ln-t) + C3(Chn/Chn-t) + C4(Taxn/Taxn-t) +C5(CPIn/CPIn-t)。C1：電費(E)在價格構成中所占的比例;C2：人工費(L)在價格構成中所占的比例;C3：化學藥劑費(Ch)在價格構成中所占的比例;C4：企業(yè)所得稅(Tax)在價格構成中所占的比例;C5：價格構成中除電費、人工費及化學藥劑費、企業(yè)所得稅以外的其他因素在價格構成中所占的比例;且：C1+C2+C3+C4+C5=1]

　　上述調(diào)價機制是針對支付給特許經(jīng)營者的價格。面向用戶的價格要根據(jù)社會需求確定。兩者之間如存在偏差，差價應由政府財政補貼。

　　財務監(jiān)管

　　為避免投資企業(yè)投機，以及防止企業(yè)抽逃資本金和未經(jīng)政府同意抵/質(zhì)押項目資產(chǎn)/合同權益去融資，還應對企業(yè)的資本金設最短退出年限和最低持有額/比例。

　　另外，在PPP項目公司中設“政府股”和“公開招募股”，并公開項目財務，是依據(jù)產(chǎn)權保證社會參與PPP項目、進行財務監(jiān)管的主要有效方式。

　　1.政府股

　　政府股對項目公司的一般正常經(jīng)營活動并不進行干涉;政府不必派出自己的董事，只是在政府股所附帶的明確特定條件下和權利范圍內(nèi)，對項目公司進行干預;把政府對項目公司的有效干預和保證項目公司的獨立地位與獨立經(jīng)營妥善地結合起來。

　　2.公開招募股

　　公開招募股類似于英國2012年12月提出的PFI升級版PF2(見圖2)中的私營部門II類股，通過市場公開募集，而非項目公司主辦人選定。這樣，通過更透明的社會實質(zhì)參與，對項目公司進行監(jiān)管，有利于保護項目公司和公眾利益。

　　績效監(jiān)管的主體

　　綜上，可以看到績效監(jiān)管的主體包括特許經(jīng)營者、公共部門和第三方機構(負責審計的會計事務所，仲裁法庭等負責爭議處理的機構，放貸方等)。

　　績效監(jiān)管與績效要求及與績效掛鉤的支付和調(diào)節(jié)/調(diào)價機制密切相關，因此技術經(jīng)驗、項目數(shù)據(jù)的積累至關重要，需要有專門的部門負責數(shù)據(jù)庫的搭建和數(shù)據(jù)的積累，幫助公共部門制定合同范本。

　　對加強我國PPP項目監(jiān)管的建議

　　國家層面的PPP立法和PPP指南

　　把PPP法定為民事合同，或不能如此定性時，將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟方式，以對政府行為進行規(guī)制，保護特許經(jīng)營者權益。

　　在國家層面的PPP立法中，規(guī)定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則 (如采用權責發(fā)生制或收付實現(xiàn)制)，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

　　同時，制訂全國性的PPP項目實施指南，包含但不限于對上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細節(jié)，特許經(jīng)營協(xié)議/合同示范文本等，規(guī)范全國各中央部門和各地政府的不同做法。

　　中央和省級PPP機構，以及立項和審批要點

　　設立中央和省級的專門PPP機構，最好是實體，如果難落實，也可以是虛擬的，但要明確牽頭負責部門。如由發(fā)改委或財政部牽頭成立跨部委的國家級和省級 PPP機構，統(tǒng)一負責政策指導、總體規(guī)劃和綜合平衡，對政府財政風險進行監(jiān)管和審批，并與央行、銀監(jiān)會保持密切溝通;負責建立PPP數(shù)據(jù)庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，實現(xiàn)國家或區(qū)域內(nèi)PPP采購的標準性，并共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭，提高政府監(jiān)管水平。

　　在市級地方政府之下設立專門的PPP中心，以綜合多個部門的職責，完善所轄區(qū)域的項目選擇、比較、篩選和優(yōu)先級，建立一站式透明審批機制，以提高效率，規(guī)范運作。這也可避免各地政府盲目上項目特別是需要政府支付或補貼的項目，造成類似于現(xiàn)在高額的地方政府債務。

　　在一定規(guī)模以上或跨區(qū)域的項目，應由中央級的PPP機構審批，其他由省級或市級PPP機構審批。PPP項目的立項和審批，應重點考慮下列四方面問題： (1)應該做哪個項目?所建議項目是否必需?如果必需，有哪些核心要求?(2)這個項目是用傳統(tǒng)的政府投資模式做還是用PPP模式做?采用PPP模式，能否實現(xiàn)物有所值?(3)如果決定采用PPP模式，應采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)?應考慮哪些要點?項目收益來自于政府支付或用戶支付或二者共同支付?如何定價和調(diào)價?(4)在特許期內(nèi)，需要監(jiān)管哪些方面?具體產(chǎn)出/結果要求有哪些?監(jiān)管應如何落實?相關政府部門、媒體、公眾等的職責與權力如何確定?等等。上述關鍵原則和要點還應寫在前述國家層面的法律和實施指南中。

　　項目信息發(fā)布機制，以及公眾參與決策和監(jiān)督機制

　　建立統(tǒng)一的項目信息發(fā)布機制，不僅要向人大，還要向社會公布相關信息，保證項目信息的及時、準確和一致性，做到公開公平公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究、總結和傳播經(jīng)驗教訓、包括對相關官員進行培訓，進行能力建設，以實現(xiàn)知識管理，不斷優(yōu)化和改進PPP模式的應用。

　　特別是在招標和評標過程中，政府公開有效信息，有利于潛在投標企業(yè)的評估和決策，提高項目對企業(yè)的吸引力;有利于公眾和獨立第三方咨詢機構等其他各方的參與，提供合理化建議，完善決策過程;也有利于避免黑箱操作，預防腐敗。

　　在項目建設和運營過程中，公開信息則有利于社會監(jiān)督和激勵企業(yè)控制成本、提高效率，提高服務水平，保障政府和公眾利益，提高后續(xù)類似項目的決策和管理水平，等等。

　　積極發(fā)揮獨立第三方咨詢機構(包括會計事務所、律師事務所、銀行等)的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾利益。

　　(作者王守清系清華大學建設管理系教授、博導，劉婷系清華大學建設管理系博士生)

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