PPP項目市場測試—以亞洲開發(fā)銀行試點(diǎn)項目為例

發(fā)布日期：2015-01-21來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP項目市場測試—以亞洲開發(fā)銀行試點(diǎn)項目為例

　　文/張燎

　　PPP的采購程序包含公共部門選擇私營合作伙伴的采購活動，以及PPP項目實施階段的采購活動。其中，公共部門選擇私營合作伙伴的采購程序，既具有政府公共采購公平、透明及實現(xiàn)財政資金價值最大化的特點(diǎn)，又具有投行并購交易選擇戰(zhàn)略投資人靈活富彈性的特征。

　　出于成功完成交易的目的，在采購程序中安排市場測試，在交易初期建立交易雙方的溝通機(jī)制，對形成雙方合理預(yù)期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機(jī)制。

　　筆者結(jié)合其參與亞洲開發(fā)銀行在中國新一輪PPP試點(diǎn)項目的市場測試環(huán)節(jié)的經(jīng)歷，介紹與分析PPP項目市場測試的目的和基本做法，評估中國環(huán)境下PPP市場測試如何改進(jìn)。

　　什么是市場測試

　　民間資本參與中國的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資運(yùn)營，協(xié)助公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，迄今已經(jīng)有近二十年的歷史。但是，國內(nèi)將這一套政策和實踐體系稱之為PPP(Public-Private Partnerships，公私協(xié)作)是近幾年才頻繁出現(xiàn)的事。

　　PPP 項目周期中，采購程序是比較重要的一環(huán)。PPP的采購包含公共部門選擇私營合作伙伴的采購活動，以及PPP項目實施階段的采購活動。其中，公共部門選擇私營合作伙伴的采購程序，既具有政府公共采購要求公平、透明及實現(xiàn)財政資金價值最大化的特點(diǎn)，又具有投行并購交易選擇戰(zhàn)略投資人靈活富彈性的特征。

　　個中原因，依筆者之見，是由于PPP合同關(guān)系的長期性，主要的當(dāng)事兩方對各自的交易興趣、利益訴求、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等問題有一個逐步認(rèn)識過程。為了促進(jìn)交易雙方的認(rèn)知，正式采購程序啟動前的市場測試是一個比較好的安排。世界銀行出版的一份專題報告1提到了市場測試的手段。

　　市場測試(Market Sounding或稱作Soft Market Testing)是在啟動PPP正式采購程序前，政府方用以檢驗自己有關(guān)項目的方案設(shè)想是否符合市場參與主體如潛在競標(biāo)人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，引發(fā)其興趣，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進(jìn)行可能的調(diào)整完善的一種工具。

　　一般而言，政府方運(yùn)用主動招商式(Solicited Proposal)PPP采購程序前，在內(nèi)部通過商業(yè)方案(Business Case)的方式進(jìn)行有關(guān)PPP項目結(jié)構(gòu)、費(fèi)價政策、投資回報模式、風(fēng)險分擔(dān)和其他邊界條件的詳細(xì)設(shè)計和可行性論證。但所有這些預(yù)測，即使聘請有經(jīng)驗的交易顧問(Transaction Advisor)協(xié)助，也可能與變化頻繁的市場參與者的期望和要求存在差距。因此，在外部，政府方希望借助與市場參與主體的非正式溝通，了解它們的興趣、愿望和要求，又不承擔(dān)正式采購程序中要約邀請方的法律責(zé)任。當(dāng)然，市場主體的這些反饋意見，政府方是否接納、接納多少，政府方仍舊擁有完全的決定權(quán)。

　　這一工具和手段，類似于投行并購業(yè)務(wù)中，賣方和賣方顧問準(zhǔn)備的一種早期推介材料(Teaser)的作用，用來吸引和試探市場買方的興趣，又不至于泄露太多沒有保密責(zé)任約束的敏感信息。這是一種特殊的博弈過程。

　　為何需要市場測試

　　如前所述，市場測試如同政府方釋放的探空氣球，了解外部市場私營部門的“風(fēng)向”變化和“氣溫”高低。市場測試對成功運(yùn)作PPP項目而言，至少有以下幾重益處：

　　一是政府方毋需承擔(dān)高成本，即可了解市場參與主體的態(tài)度，提高PPP項目實際推向市場后的成功率。須知，PPP項目尤其是大型復(fù)雜者，正式啟動采購程序的成本非常高昂：工程技術(shù)可行性研究、各種專業(yè)中介機(jī)構(gòu)(交易顧問團(tuán)隊)如財務(wù)、商務(wù)、法律、風(fēng)險等等，無論項目成功與否，都需要支付費(fèi)用，政府相關(guān)部門也要投入大量人力物力和協(xié)調(diào)精力，如果設(shè)計的項目結(jié)構(gòu)和條件不符合市場預(yù)期，損失的不僅是這些前期費(fèi)用，還可能牽涉公共部門的政治聲譽(yù)。

　　例如，2010年啟動的巴西里約熱內(nèi)盧-圣保羅-坎皮納斯的高速鐵路TAV是一個軌道交通PPP項目2，先后歷經(jīng)2次正式發(fā)售招標(biāo)文件，均無有效投標(biāo)人投標(biāo)聯(lián)合體應(yīng)標(biāo)，大量前期成本沉沒，原計劃2016年建成投運(yùn)的目標(biāo)成為泡影。雖然該項目失敗還有其他一些原因，但是政府方與參與的國內(nèi)外投資人缺乏有效的溝通，沒有安排市場測試，令巴西官方在并未準(zhǔn)確掌握市場情緒的情況下，盲目推進(jìn)PPP正式采購程序是導(dǎo)致此敗局的重要原因。

　　二是提供更早的糾錯機(jī)會，甚至可以據(jù)此終止PPP項目采購。設(shè)計合理且程序得當(dāng)?shù)氖袌鰷y試，能提供來自市場的有效反饋，是很好的識別PPP項目方案設(shè)計問題的信號。市場測試中可能發(fā)現(xiàn)有哪些投資者對推介項目感興趣，數(shù)量有多少?未來的競爭激烈程度如何?潛在投資者對PPP初步方案的意見主要集中在哪些問題上?

　　政府方可以進(jìn)一步分析和完善PPP項目方案，讓方案更加契合市場需求。甚至，在政府方發(fā)現(xiàn)無法滿足市場的普遍期待時，可以據(jù)此終止計劃中的PPP項目采購程序，避免強(qiáng)行推進(jìn)造成的更大損失或進(jìn)退維谷的局面。

　　三是市場測試也給市場參與主體提供了解政府的項目目標(biāo)和意圖的好機(jī)會，投資者可以開展細(xì)致研究，組建更有實力的聯(lián)合團(tuán)隊，做出合理決策。市場參與主體自然希望更早地了解政府對PPP項目設(shè)置的目標(biāo)和運(yùn)作意圖，留出更多時間做詳細(xì)評估;同樣，若需組建投標(biāo)聯(lián)合體的情況下，市場主體也需要大量前期協(xié)調(diào)時間。

　　國內(nèi)PPP項目采購實踐中，不僅缺乏市場測試的環(huán)節(jié)，就連采購公告到遞交文件截止日的時間安排也比較短，投資者往往是慌慌張張買了招標(biāo)文件，匆匆忙忙地編寫投標(biāo)文件，少有能仔細(xì)研究，反饋合理意見的。政府采購方如此“閉門造車”設(shè)計的PPP方案和采購文件，尋找到高素質(zhì)投標(biāo)人的可能性被大大降低了。

　　如何做市場測試

　　高質(zhì)量的市場測試工作中，政府方通常需要考慮的問題包括：邀請誰參與、遵循哪些原則、準(zhǔn)備什么文件、何時進(jìn)行、安排何人介紹、關(guān)注記錄哪些信息。

　　一般來說，具有擬測試的PPP項目類似經(jīng)驗的成熟投資者是理想的市場測試參與方，他們往往能提供高質(zhì)量的反饋信息。所以在發(fā)布市場測試公告信息后，政府方應(yīng)該要求交易顧問根據(jù)其經(jīng)驗和業(yè)內(nèi)關(guān)系資源，鼓勵和邀請一些有經(jīng)驗的投資機(jī)構(gòu)來參加市場測試。另外，除了PPP項目的潛在投資者之外，融資機(jī)構(gòu)也是一類重要的利益關(guān)聯(lián)者，其對PPP項目的理解、認(rèn)可和支持與否，對PPP最終成功影響很大，也是市場測試的主要對象，甚至可以專門為其設(shè)計和組織市場測試。

　　市場測試提供了采購方和潛在競標(biāo)者在進(jìn)入正式采購程序前的非正式溝通機(jī)會，但應(yīng)該遵循一些基本原則，避免影響后續(xù)的公平競爭。市場測試前政府方要明確告知，鼓勵潛在投資者參與市場測試，但是即使不參加市場測試的投資者仍然有資格參與正式的采購程序，而且參與市場測試的投資者并不會因此在正式采購程序中得到特別的優(yōu)待。政府還應(yīng)該告知，投資者不會因參與市場測試中提出的問題而遭到政府方的歧視;涉及投資者商業(yè)機(jī)密的討論內(nèi)容，政府可以安排一對一的溝通場合。

　　總之，給予有意愿參與市場測試的投資者比較寬松的溝通環(huán)境，有助于獲得積極、有價值的反饋。此外，應(yīng)該聲明市場測試不是正式采購程序的組成部分，政府提供的方案信息仍然可能進(jìn)一步修改，對各方并不具有約束力。

　　政府方及其交易顧問為市場測試準(zhǔn)備的文件主要有：市場測試公告、項目簡介、PPP項目初步方案和參與者反饋表。PPP初步方案主要包含項目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、產(chǎn)出規(guī)范與說明(Output Specification)、投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)、合同結(jié)構(gòu)及重要條款和采購及實施日程計劃。如果是針對融資機(jī)構(gòu)的市場測試，所需文件基本相同，內(nèi)容重點(diǎn)方面根據(jù)影響項目可融資性的要素有所調(diào)整。重要的是，政府方交易顧問應(yīng)該根據(jù)市場測試的全部信息，提交一份最終建議給政府PPP執(zhí)行機(jī)構(gòu)，供推進(jìn)采購工作的決策和編制采購文件時參考。

　　過早或過晚進(jìn)行市場測試，效果可能都不是最理想。過早舉行的市場測試，政府方對PPP項目的范圍邊界和風(fēng)險分配設(shè)想還比較模糊。自己尚未想清楚，自然難令潛在投資者對此項目質(zhì)量和政府準(zhǔn)備就緒程度有信心。過晚的市場測試，可能導(dǎo)致其他未參加市場測試的潛在投資者感到受不公正待遇，甚至認(rèn)為政府可能已經(jīng)內(nèi)定私營合作伙伴。

　　市場測試時，政府方需要組織與PPP項目相關(guān)的工程顧問、前期工作責(zé)任部門、行業(yè)監(jiān)管部門參與市場測試，交易顧問團(tuán)隊的PPP專家、行業(yè)專家、法律專家、采購專家是市場測試工作的組織者和協(xié)調(diào)者。

　　意向投資者在市場測試環(huán)節(jié)提供的口頭和書面反饋都應(yīng)該被詳細(xì)記錄整理，包括參與者的企業(yè)基本信息、類似項目經(jīng)驗、感興趣的項目、對項目方案的建議和意見等等。切忌在要求參與者填寫信息時，讓他們?nèi)刻顚懺谕环菸募?相反，應(yīng)該分別提供單獨(dú)表格供其填寫，收回后內(nèi)部匯總。在公開問答環(huán)節(jié)，應(yīng)該事先安排人員對所提問題和答復(fù)做速記整理。給有特別要求的投資者提供一對一的溝通機(jī)會，應(yīng)該記錄溝通過程并整理出紀(jì)要存檔。

　　試點(diǎn)項目市場測試

　　在中國-亞行合作伙伴框架下，亞洲開發(fā)銀行(Asian Development Bank)把雙方合作重點(diǎn)聚焦于機(jī)制創(chuàng)新、知識和最佳實踐分享、能力建設(shè)等方面，計劃在其中發(fā)揮催化和傳播的作用。自2013年開始，亞行協(xié)助中國政府(主要是財政部)啟動新一代PPP政策設(shè)計和試點(diǎn)項目。經(jīng)過亞行PPP專家的考察，財政部和亞行共同選擇了河南洛陽和黑龍江哈爾濱作為兩個PPP試點(diǎn)城市，開展國際規(guī)范意義的PPP項目試點(diǎn)。

　　其中，洛陽選出的分別是一個包含市政道路和橋梁的城市交通設(shè)施項目，和一個位于該市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的市政污水處理項目。哈爾濱的則是位于主城區(qū)的既有居住建筑節(jié)能改造的項目。

　　洛陽在2014年2月下旬，哈爾濱在3月上旬，分別在兩個城市舉行各自試點(diǎn)PPP項目的市場測試。筆者被亞行聘請為首席PPP項目顧問(Lead PPP Project Adviser)，協(xié)助亞行專家團(tuán)隊和當(dāng)?shù)卣瓿闪诉@兩座試點(diǎn)城市的PPP項目市場測試工作。

　　依筆者十多年的從業(yè)經(jīng)驗，國內(nèi)PPP項目在正式采購之前進(jìn)行市場測試，本人沒有遇到過。

　　亞行的市場測試總體上按照“公告-信息發(fā)布-現(xiàn)場問答-項目考察”的程序步驟展開。

　　洛陽的兩個試點(diǎn)項目(市政道橋、污水處理)市場測試公告在當(dāng)?shù)睾褪∝斦块T的政府網(wǎng)站上發(fā)布，但是如果公告能夠發(fā)布在相應(yīng)的行業(yè)網(wǎng)站如中國水網(wǎng)上，應(yīng)該會有更好的市場反應(yīng)。哈爾濱的試點(diǎn)項目(既有建筑節(jié)能改造)吸取了經(jīng)驗，除了在政府網(wǎng)站上發(fā)布外，還在中國節(jié)能網(wǎng)等行業(yè)網(wǎng)站進(jìn)行了發(fā)布。報名及現(xiàn)場參加試點(diǎn)項目信息發(fā)布的企業(yè)數(shù)量每個項目都超過十家，優(yōu)于預(yù)期。

　　信息發(fā)布和現(xiàn)場問答合并在一起，采用集中發(fā)布大會的形式。會前政府相關(guān)部門和顧問團(tuán)隊認(rèn)真修改了信息發(fā)布會的項目介紹文件，分配講解角色并做預(yù)演，保證了信息發(fā)布環(huán)節(jié)的順暢進(jìn)行。問答環(huán)節(jié)，參與市場測試的企業(yè)代表提出的問題質(zhì)量比較高，他們對亞行支持的PPP項目普遍有較高的期待。筆者在預(yù)演準(zhǔn)備階段發(fā)現(xiàn)市政道橋項目的日常運(yùn)營多頭管理，界面非常復(fù)雜，績效考評需要理清現(xiàn)行監(jiān)管體系，因此建議政府方面增加這部分內(nèi)容。事實上，這部分內(nèi)容在隨后的信息發(fā)布會得到與會投資者的重視和歡迎。此外，在洛陽的信息發(fā)布會前夜，筆者發(fā)現(xiàn)政府方?jīng)]有準(zhǔn)備供參與測試的企業(yè)代表填寫企業(yè)基本信息和書面反饋意見的表單，立即制作了一份，彌補(bǔ)了可能的遺憾。信息發(fā)布會上，亞行顧問團(tuán)隊坦率的作風(fēng)，專業(yè)的見解，令不少參與的潛在投資者感受到政府的重視程度和亞行支持下的創(chuàng)新風(fēng)格。

　　截至本文發(fā)稿，面向融資機(jī)構(gòu)的市場測試在籌備中，尚未舉行。

　　改進(jìn)建議

　　如果說這類市場測試活動中未來需要改進(jìn)的地方，以下幾處可能值得注意：

　　首先是現(xiàn)場問答的記錄。雖然我們作為顧問團(tuán)隊的專家，在提問和回答階段現(xiàn)場都進(jìn)行了記錄，但由于沒有事先安排速記人員，有些提問和回答可能有遺漏。

　　其次是與潛在投資者溝通可以更深入?，F(xiàn)場遇到一些經(jīng)驗豐富的投資機(jī)構(gòu)會上所提問題不多，內(nèi)容也不痛不癢，更愿意私下與政府方和顧問交流。可惜我們沒有安排專門的一對一溝通場所和時間，令這類溝通愿望只能限于站在一旁聊上幾句，可能錯失了一些很好的建議。信息發(fā)布會后也未開放方便投資人提交意見的反饋渠道。

　　最后是分析總結(jié)很重要。市場測試環(huán)節(jié)結(jié)束后，如果政府方及其顧問團(tuán)隊在分析市場測試全過程(包含信息發(fā)布會和現(xiàn)場問答)的信息后，匯總整理一份書面的市場測試分析報告，可以對下一步采購決策和PPP項目方案編制發(fā)揮更好的指導(dǎo)作用。

　　(作者系濟(jì)邦咨詢公司董事、總經(jīng)理)

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