穩(wěn)步有序推進(jìn)PPP發(fā)展——以徐州市為例

發(fā)布日期：2015-05-25來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　自2013年以來(lái)，國(guó)家密集性的出臺(tái)了一系列PPP相關(guān)的政策文件，著力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。隨后，湖南、江蘇、陜西、浙江、福建、安徽等地方政府也相繼出臺(tái)了針對(duì)PPP實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)，為政府與社會(huì)資本的高效合作提供了操作指導(dǎo)和制度保障。

　　在各地政府“穩(wěn)增長(zhǎng)、去存?zhèn)⒖卦鰝?rdquo;的大背景之下，PPP模式的確是破解地方政府債務(wù)難題的一劑良方，其不僅能夠緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)將提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，在提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平的同時(shí)有效激活社會(huì)資本，提高市場(chǎng)參與度。

　　一、PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況

　　盡管PPP模式集諸多優(yōu)點(diǎn)于一身，國(guó)家和地方政府層面也都在積極推動(dòng)PPP，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況并不樂(lè)觀，強(qiáng)力的政策刺激背后是PPP項(xiàng)目舉步維艱的現(xiàn)狀。

　　據(jù)民生證券研究院今年三月份的研究報(bào)告顯示，自43號(hào)文(即《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，國(guó)辦2014年9月發(fā)布)出臺(tái)前后，全國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府共推出總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目，但截至三月，真正簽約的僅2100億，根據(jù)投資額粗略估算，實(shí)際落地的項(xiàng)目投資額僅占總投資的13.13%。

　　在江蘇省內(nèi)，自去年省財(cái)政廳推出15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目至今， 項(xiàng)目進(jìn)展較慢，多數(shù)項(xiàng)目還未明確具體的實(shí)施方案，部分項(xiàng)目甚至依舊徘徊在前期的可行性分析和篩選咨詢(xún)機(jī)構(gòu)階段，整體進(jìn)度堪憂(yōu)。

　　面對(duì)PPP項(xiàng)目艱難推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)狀況，推動(dòng)PPP示范項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例，是財(cái)政部也是各省市近期PPP工作的主要思路和重要抓手。筆者以江蘇省內(nèi)城市徐州為例，總結(jié)其PPP模式高效、有序推進(jìn)的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，以望對(duì)未來(lái)PPP項(xiàng)目的實(shí)施操作提供一定的指引。

　　二、徐州市PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況

　　2014年8月，徐州市城市軌道交通一號(hào)線(xiàn)一期、餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處置兩個(gè)項(xiàng)目入選江蘇省PPP首批試點(diǎn)項(xiàng)目;11月，徐州市城市軌道交通一號(hào)線(xiàn)一期、駱馬湖水源地及原水管線(xiàn)兩個(gè)項(xiàng)目分別入選了財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目。

　　目前，徐州市試點(diǎn)、示范、一般項(xiàng)目均在有序推進(jìn)中(如下表所示)：

項(xiàng)目名稱(chēng)	推進(jìn)時(shí)間	備注	進(jìn)度
徐州市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理PPP項(xiàng)目	2014	江蘇省15個(gè)PPP試點(diǎn)之一	實(shí)施方案已定稿，進(jìn)入采購(gòu)?fù)顿Y人階段
徐州市城市軌道交通1號(hào)線(xiàn)一期PPP項(xiàng)目	2014	江蘇省15個(gè)PPP試點(diǎn)之一；財(cái)政部示范項(xiàng)目	正處于施工建設(shè)階段
徐州市駱馬湖水源地及原水管線(xiàn)PPP項(xiàng)目	2014	財(cái)政部示范項(xiàng)目	已編制初步實(shí)施方案
徐州市豐縣地面水廠一期工程PPP項(xiàng)目	2014	一般項(xiàng)目	投資人已經(jīng)簽署合作協(xié)議
徐州市第二水廠供水項(xiàng)目	2014	一般項(xiàng)目	已編制初步實(shí)施方案

　　其中，徐州市餐廚廢棄物PPP項(xiàng)目作為江蘇省試點(diǎn)項(xiàng)目之一，其實(shí)施進(jìn)度在十五個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中遙遙領(lǐng)先，現(xiàn)正處于采購(gòu)?fù)顿Y人階段;而軌道交通一號(hào)線(xiàn)一期項(xiàng)目、駱馬湖水源地及原水管線(xiàn)項(xiàng)目已于2015年初確定了咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)正處于前期工程建設(shè)和方案編制階段，項(xiàng)目整體時(shí)間節(jié)點(diǎn)把控較好。

　　與此同時(shí)，徐州市政府、財(cái)政局及各具體職能部門(mén)正在認(rèn)真篩選、積極申報(bào)第二批省試點(diǎn)項(xiàng)目，在快速推進(jìn)已批項(xiàng)目的同時(shí)有序揭開(kāi)下一批試點(diǎn)項(xiàng)目的面紗。綜合來(lái)看，徐州市PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式科學(xué)、合理，推進(jìn)方式高效、快速，項(xiàng)目整體實(shí)施效果較好。

　　三、經(jīng)驗(yàn)分享

　　(一)地方政府部門(mén)積極響應(yīng)政策，各職能部門(mén)分工清晰、完整、一致。

　　PPP運(yùn)作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，其需要財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、國(guó)土等多個(gè)同級(jí)平行政府部門(mén)的支持，清晰、完整、一致的政策、分工和協(xié)調(diào)機(jī)制是PPP 模式有效推廣、運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的必要保證。

　　2014年，針對(duì)PPP模式運(yùn)作，財(cái)政部和發(fā)改委可謂令箭頻發(fā)，從《操作指南》到《指導(dǎo)意見(jiàn)》，再到《合同指南》，國(guó)家為PPP項(xiàng)目運(yùn)作粗略的搭建了一個(gè)制度框架和操作平臺(tái)，奠定了項(xiàng)目運(yùn)作的必要基礎(chǔ)。徐州市政府以國(guó)家政策為指引，地方財(cái)政部門(mén)牽頭迅速展開(kāi)部署分工，發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目相關(guān)土地手續(xù)，城管(環(huán)衛(wèi))、水務(wù)、交通、住建等部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體組織運(yùn)作，環(huán)保、物價(jià)、水利等部門(mén)則負(fù)責(zé)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并行使監(jiān)督權(quán)，各職能部門(mén)分工清晰、完整、一致，有效地推動(dòng)了PPP模式的順利運(yùn)作。

　　同時(shí)，為了更好的協(xié)調(diào)PPP運(yùn)作，徐州市政府已成立專(zhuān)門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)。該管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督和管理。

　　(二)積極進(jìn)行項(xiàng)目前期識(shí)別、篩選、評(píng)估，確保項(xiàng)目“物有所值”。

　　在項(xiàng)目選擇上，地方政府不宜過(guò)度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。

　　徐州市政府在試點(diǎn)項(xiàng)目選擇方面做了充分的前期準(zhǔn)備，財(cái)政、發(fā)改以及政府各職能部門(mén)深入梳理、調(diào)研、刪選項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展、相關(guān)部門(mén)的試點(diǎn)意愿進(jìn)行了解。PPP模式在國(guó)際上雖盛行已久，但對(duì)我國(guó)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)尚屬新鮮事物，在試點(diǎn)啟動(dòng)初期必然面臨諸多抉擇和難題。徐州市政府審慎選擇試點(diǎn)項(xiàng)目，把收益性、可行性作為PPP項(xiàng)目首推的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、合同關(guān)系較為清晰、技術(shù)發(fā)展相對(duì)成熟的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，不求多而求精，以試點(diǎn)為切入逐步推進(jìn)PPP模式在全市的應(yīng)用領(lǐng)域。

　　截至2014年底，徐州市首批共推出三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，其中有兩個(gè)項(xiàng)目被選入國(guó)家示范項(xiàng)目庫(kù)。目前，三個(gè)項(xiàng)目均已啟動(dòng)，其中餐廚廢棄物處置項(xiàng)目已進(jìn)入投資人采購(gòu)階段，是江蘇省15個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中進(jìn)度最快的項(xiàng)目。

　　(三)政府方積極尋求專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助，由第三方提供PPP領(lǐng)域的技術(shù)支撐。

　　PPP模式是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程涵蓋設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要法律、工程、財(cái)務(wù)、管理等多領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。同時(shí)，PPP模式是一個(gè)長(zhǎng)期行為，需要復(fù)雜的合同談判、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)估，外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的援助必不可少。

　　徐州市三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目均聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)作為咨詢(xún)顧問(wèn)，其中作為餐廚廢棄物處置和駱馬湖水源地兩個(gè)項(xiàng)目的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為徐州市政府提供PPP項(xiàng)目的技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)，幫助其設(shè)計(jì)實(shí)施方案、制定采購(gòu)文件、擬定規(guī)范性合同，以及協(xié)助采購(gòu)談判等，有效地維護(hù)了政府方利益。同時(shí)，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)還可協(xié)助徐州市政府進(jìn)行前期項(xiàng)目甄別，以確保申報(bào)第二批省試點(diǎn)項(xiàng)目的可行性。

　　(四)項(xiàng)目前期流程緊湊，立項(xiàng)、審批高效。

　　PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)不得不面對(duì)復(fù)雜而耗時(shí)的許可和審批過(guò)程，獲得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的許可和審批往往會(huì)牽涉到不同層級(jí)的多個(gè)政府部門(mén)，投資者需要與眾多的政府部門(mén)官員交涉、磋商甚至談判。在某些情況下, 投資者還有可能面臨含糊和不確定的環(huán)境，即不清楚需要通過(guò)哪些審批、在什么時(shí)候以及從誰(shuí)哪里取得批準(zhǔn)。例如關(guān)于水務(wù)項(xiàng)目審批過(guò)程通常要經(jīng)過(guò)住建、發(fā)改、環(huán)保、水利等部門(mén)的層層審批，如果該項(xiàng)目涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)€需要國(guó)資委的審批方可出售，這其中的每一個(gè)政府部門(mén)都負(fù)責(zé)審批水務(wù)項(xiàng)目的一個(gè)或多個(gè)方面。

　　徐州市政府在PPP運(yùn)作中，為避免前期不必要的流程冗長(zhǎng)，秉承由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具控制力的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的理念，采取以政府方主要負(fù)責(zé)審批、立項(xiàng)工作的運(yùn)作方式，市級(jí)層面各個(gè)政府部門(mén)之間高效配合，節(jié)省了大量的前期時(shí)間，從而確保項(xiàng)目順利、高效、有序推進(jìn)。

　　(五)政府決策及時(shí)，避免不必要的前期耗時(shí)抉擇。

　　PPP 項(xiàng)目往往復(fù)雜而耗時(shí), 并且會(huì)隨著政策、經(jīng)濟(jì)情況的變化而變化。目前，國(guó)家及省政府層面雖然已經(jīng)相繼出臺(tái)了諸多政策、制度、指引等，但基于PPP模式在我國(guó)仍處于初期探索階段，在實(shí)際的操作實(shí)踐中仍面臨諸多問(wèn)題。

　　諸如其他試點(diǎn)項(xiàng)目一樣，徐州市政府在推進(jìn)三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目過(guò)程中也面臨了諸多阻礙，但徐州市政府決策及時(shí)、高效，是PPP項(xiàng)目得以快速推進(jìn)的基礎(chǔ)。對(duì)于部分市級(jí)層面無(wú)法決定的事宜，徐州市政府及相關(guān)職能部門(mén)積極主動(dòng)向省政府請(qǐng)示、匯報(bào)，共研對(duì)策，從而有效避免了政府決策的反復(fù)冗長(zhǎng)。

　　(六)引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。

　　PPP模式的使用方式非常靈活，根據(jù)地理區(qū)域、項(xiàng)目類(lèi)型的不同，PPP項(xiàng)目的適用模式不盡相同，其運(yùn)用的范圍也很廣，可以是一個(gè)項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資以及運(yùn)營(yíng)等，也可以是整個(gè)項(xiàng)目周期的全過(guò)程。

　　徐州市政府沒(méi)有局限于傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目融資模式，積極探索多元化的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。以推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作為指引，徐州市政府鼓勵(lì)各方根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新和模式組合，以更好的調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，滿(mǎn)足政府融資需求的同時(shí)引入先進(jìn)的管理及技術(shù)。

　　四、總結(jié)

　　筆者以徐州市政府PPP運(yùn)作為例，分享其在PPP運(yùn)作中摸索而獲的寶貴經(jīng)驗(yàn)，可以看出，徐州市政府前期的積極“作為”是PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作的重要保證。在我國(guó)PPP運(yùn)作中，政府一般作為發(fā)起方并擔(dān)當(dāng)重要角色，政府方是“不作為”、“被動(dòng)作為”還是“積極作為”將顯著影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)成效。

　　PPP項(xiàng)目復(fù)雜且不具重復(fù)性，由于地理區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域、項(xiàng)目類(lèi)型的差異，PPP項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)可能千差萬(wàn)別，現(xiàn)實(shí)操作中并不存在一個(gè)可以適用于所有或者大多數(shù)PPP項(xiàng)目的通用模式。因此，為快速推進(jìn)項(xiàng)目啟動(dòng)，地方政府作為發(fā)起方，必須積極主動(dòng)著手項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，根據(jù)本地實(shí)情審慎選擇、合理設(shè)計(jì)適用的PPP模式。

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