新形勢(shì)下的PPP模式研究

發(fā)布日期：2015-11-05來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　項(xiàng)目過(guò)程：五大階段 十九步驟

　　PPP項(xiàng)目一般過(guò)程的19個(gè)步驟

　　PPP項(xiàng)目一般過(guò)程的19個(gè)步驟

　　PPP模式是針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細(xì)的流程控制以確保項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。在我國(guó)，從PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)到結(jié)束，要經(jīng)歷5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交。

　　1、項(xiàng)目識(shí)別階段

　　在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，比較適合采用PPP模式。項(xiàng)目識(shí)別階段包括：項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證4個(gè)環(huán)節(jié)。

　　其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益，通俗地講就是少花錢(qián)、多辦事、辦好事。VFM評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

　　2、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

　　當(dāng)項(xiàng)目通過(guò)了科學(xué)論證之后，就開(kāi)始轉(zhuǎn)為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目準(zhǔn)備工作包括：管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核3個(gè)環(huán)節(jié)。

　　實(shí)施PPP項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜程度和專(zhuān)業(yè)程度極高，需要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)。其中，政府部門(mén)成為監(jiān)管者，在項(xiàng)目過(guò)程中承擔(dān)著有限的職能，社會(huì)資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動(dòng)，則承擔(dān)著提供服務(wù)的主要職能。

　　3、項(xiàng)目采購(gòu)階段

　　當(dāng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備及架構(gòu)設(shè)計(jì)等工作完成后，就可以進(jìn)入項(xiàng)目采購(gòu)階段，主要包括：資格審核、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署。

　　按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，PPP項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)，按照政府采購(gòu)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)的，按照下列基本程序進(jìn)行：采購(gòu)公告發(fā)布及報(bào)名、資格審查及采購(gòu)文件發(fā)售、采購(gòu)文件的澄清或修改、響應(yīng)文件評(píng)審等。

　　4、項(xiàng)目執(zhí)行階段

　　項(xiàng)目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作能否順利進(jìn)行是PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項(xiàng)目公司、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付、中期評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。

　　社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門(mén)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

　　5、項(xiàng)目移交階段

　　PPP項(xiàng)目的移交要經(jīng)過(guò)4個(gè)環(huán)節(jié)：移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿(mǎn)終止移交和提前終止移交;補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交;移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等;移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。

　　項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為政府開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

　　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：政府失信風(fēng)險(xiǎn)降低 重視關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)影響

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)PPP模式的深化和推廣，很多省市通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來(lái)越多PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問(wèn)題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。

　　但是不可否認(rèn)，PPP模式作為一種新生事物，對(duì)我國(guó)的政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)而言，都還是相對(duì)缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題，許多項(xiàng)目存在敗筆甚至失敗收?qǐng)觥?/p>

　　從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來(lái)看，PPP項(xiàng)目主體以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程難免遭遇大量的風(fēng)險(xiǎn)威脅，這些風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括政治、市場(chǎng)、法律、財(cái)經(jīng)、建造、運(yùn)營(yíng)等六個(gè)方面：

　　PPP項(xiàng)目的六個(gè)方面常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性

　　PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險(xiǎn)之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多時(shí)候它們互為因果，例如政府部門(mén)人員腐敗行為導(dǎo)致過(guò)高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目唯一性、市場(chǎng)需求變化等風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)收益不足等等。此外，政府換屆、公眾反對(duì)等多方面的原因均會(huì)導(dǎo)致該問(wèn)題的出現(xiàn)。

　　但值得注意的是，隨著PPP模式在我國(guó)的發(fā)展，政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不是主要風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)的嚴(yán)重性排名大幅下降，而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上調(diào)對(duì)中國(guó)政府的信用評(píng)級(jí)，這也可以作為中國(guó)政府信用風(fēng)險(xiǎn)逐漸減弱的另一個(gè)有力證據(jù)。

　　面對(duì)多種多樣、紛繁復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目各主體(機(jī)構(gòu))應(yīng)當(dāng)要共同努力，做好風(fēng)險(xiǎn)管理。政府部門(mén)方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP知識(shí)的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境，并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺。社會(huì)資本方面，不應(yīng)抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過(guò)程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn);另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

　　風(fēng)險(xiǎn)分配：堅(jiān)持三項(xiàng)原則 全面共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP模式本質(zhì)上是政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間一種長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系，是一系列介于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式與完全私有化之間的具體融資方式，因此，雙方之間對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配與承擔(dān)的終極目的是確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

　　PPP項(xiàng)目常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)分配

　　目前，學(xué)界對(duì)PPP模項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。按照這個(gè)原則，建造風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給私營(yíng)部門(mén)，而政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)等則應(yīng)該由更有控制力的公共部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)。在此基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目的大部分風(fēng)險(xiǎn)都可以得到合理分配和有效控制。

　　但是，在PPP項(xiàng)目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，比如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雙方都不具備控制力的因素，分配時(shí)應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失以及私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。因此，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)應(yīng)相互匹配，也必須成為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則之一。

　　另外，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還難免存在一些特殊情況：項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失比預(yù)估的要大得多。在此情況下，如果讓某一方單獨(dú)承擔(dān)接近無(wú)限大的風(fēng)險(xiǎn)，必將影響承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性，可見(jiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分配過(guò)程中還應(yīng)該遵循：承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。

　　綜上所述，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度與所得回報(bào)要相匹配;承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)須有上限。

　　風(fēng)險(xiǎn)分配作為風(fēng)險(xiǎn)管理工作的核心貫穿整個(gè)項(xiàng)目合同期，為幫助政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，學(xué)界提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的三個(gè)階段以及分配框架。

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理是影響項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素，政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項(xiàng)目的顯性與隱性風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行積極的談判，切莫把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁當(dāng)作博弈游戲。雙方分配項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為確保政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，還應(yīng)該在合同中設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)有利的變化時(shí)，應(yīng)進(jìn)行對(duì)稱(chēng)性風(fēng)險(xiǎn)分配，即因項(xiàng)目生命周期內(nèi)出現(xiàn)的變動(dòng)(如原材料價(jià)格下降等)帶來(lái)收益時(shí)，允許雙方共同分享該利益。

　　監(jiān)管體系：搭建框架體系 加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

　　PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管整體框架

　　由于PPP模式通常應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域，關(guān)乎公眾基本利益和社會(huì)福利水平，而且PPP項(xiàng)目在形式上屬于委托模式，政府部門(mén)及私營(yíng)部門(mén)將投資項(xiàng)目委托給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司再委托設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等單位，因此，政府必須積極主動(dòng)、科學(xué)合理地監(jiān)督PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　為保證項(xiàng)目的順利運(yùn)行，政府部門(mén)在進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管的時(shí)候，既要確保經(jīng)濟(jì)效益，又要兼顧社會(huì)效益，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)4個(gè)原則：社會(huì)效益驅(qū)動(dòng)原則，了解公眾意愿，接受公眾評(píng)價(jià)和建議;與建設(shè)過(guò)程相協(xié)調(diào)原則，以保證項(xiàng)目監(jiān)管的體系化和系統(tǒng)化;提高監(jiān)管效率原則，合理的政府監(jiān)管機(jī)制需要考慮交易費(fèi)用的降低;強(qiáng)制性監(jiān)管與靈活性監(jiān)管并存原則。

　　從監(jiān)管目標(biāo)來(lái)看，是為了確保項(xiàng)目的社會(huì)效益和公眾利益得到保障。

　　從監(jiān)管主體來(lái)看，包括傳統(tǒng)的監(jiān)管部門(mén)(政府投資主管機(jī)構(gòu)、建設(shè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這四類(lèi)主體分別有針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)督工作，相輔相成形成有機(jī)整體。

　　從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，既包括政府部門(mén)，也包括私營(yíng)機(jī)構(gòu);既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等單位，設(shè)計(jì)項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者各自的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。

　　從監(jiān)管方式來(lái)看，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制的基本原則，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，配合一系列相關(guān)政策進(jìn)行法律約束;以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和其他一系列合同協(xié)議進(jìn)行合同約束;配合信號(hào)系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易;要體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制。

　　PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管整體框架

　　從監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體的活動(dòng)過(guò)程當(dāng)中。包括：

　　1、綜合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的全過(guò)程，對(duì)私營(yíng)部門(mén)的準(zhǔn)入、成本、價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、安全、環(huán)境等實(shí)施專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管。

　　2、傳統(tǒng)的監(jiān)管部門(mén)，如建設(shè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等，以社會(huì)效益為根本出發(fā)點(diǎn)，從部門(mén)職責(zé)角度考慮，對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)入和私營(yíng)部門(mén)的準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

　　3、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)用期間的財(cái)政資金監(jiān)管，審計(jì)部門(mén)作為政府的一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在PPP項(xiàng)目中定期性、階段性地對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。

　　4、監(jiān)察、稽查部門(mén)負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的監(jiān)管，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管。

　　近年來(lái)，公用事業(yè)領(lǐng)域逐步向社會(huì)資本開(kāi)放，PPP模式的引入對(duì)政府的監(jiān)管機(jī)制提出了一定的挑戰(zhàn)，由于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體不盡相同，重點(diǎn)監(jiān)管的職責(zé)也不同，各監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)不同階段對(duì)項(xiàng)目的參與程度，明確各自的監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的有機(jī)監(jiān)管體系，全力保障PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益和公眾利益。

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