《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》與征求意見稿的對(duì)比分析

發(fā)布日期：2016-01-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：IPPCE造價(jià)智庫

　　 2015 年12月28日財(cái)政部PPP中心終于發(fā)布了社會(huì)各界翹首以盼的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號(hào))。其實(shí)關(guān)于物有所值評(píng)價(jià)的試行文件在2014年年底就已形成并在各地財(cái)政部門和咨詢公司征求意見，由于我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐尚處于探索階段，征求意見稿存在許多爭議，比如，VFM定性分析指標(biāo)及權(quán)重的確立、定量分析中折現(xiàn)率等參數(shù)的選取，PSC、PPP值的測(cè)算以及與《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))的不一致性等等，迫于各方壓力，VFM評(píng)價(jià)指引的征求意見稿遲遲未發(fā)。雖然爭議較大，但各地PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的編寫基本還是參照流傳于網(wǎng)上的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(征求意見稿)進(jìn)行的。

　　 經(jīng)過1年多的摸索和實(shí)踐，經(jīng)過“改造”的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(以下簡稱“新指引”)終于“問世”了。“新指引”總體上沿用了征求意見稿的評(píng)價(jià)體系和內(nèi)容，并進(jìn)行了簡要地改良，更適應(yīng)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目開展的實(shí)際情況。以下為其與財(cái)金【2015】167號(hào)文的差異分析。

　　 《PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(征求意見稿)與財(cái)金【2015】167號(hào)文差異分析:

　　 序號(hào)

　　 差異對(duì)比項(xiàng)

　　 征求意見稿

　　 財(cái)金[2015]167號(hào)

　　 1

　　 定義

　　 物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)計(jì)及公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)估方法。

　　 物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)估方法。

　　 2

　　 開展階段

　　 定性分析在項(xiàng)目識(shí)別階段開展，定量分析可在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等階段分別開展。

　　 在項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)和移交后可對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值跟蹤定量分析，并將分析結(jié)果納入項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系。

　　 第四條 中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)。

　　 第三十七條 在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)和期滿后，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，將物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告作為項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重要組成部分，對(duì)照進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。

　　 3

　　 評(píng)價(jià)結(jié)論

　　 通過定性分析的項(xiàng)目，可列入當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄，進(jìn)行物有所值定量分析；未通過定性分析的，不宜采用PPP模式。

　　 項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購階段分別進(jìn)行物有所值定量分析通過則進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，否組不宜采用PPP模式；執(zhí)行和移交階段的定量分析納入項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系。

　　 應(yīng)統(tǒng)籌定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)論，做出物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過的不宜采用PPP模式。

　　 4

　　 定性指標(biāo)

　　 基本指標(biāo)

　　 全生命周期整合潛力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向、潛在競(jìng)爭程度、鼓勵(lì)創(chuàng)新、政府機(jī)構(gòu)能力和政府采購政策落實(shí)潛力等七項(xiàng)基本指標(biāo)。

　　 定性指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)。

　　 附加指標(biāo)

　　 項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目資產(chǎn)壽命、項(xiàng)目資產(chǎn)種類、全生命周期成本估計(jì)準(zhǔn)確性、法律和政策環(huán)境、資產(chǎn)利用及收益和融資可行性等。

　　 補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本預(yù)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。

　　 指標(biāo)權(quán)重

　　 全生命周期整合潛力（15）、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配（15）、績效導(dǎo)向（15）、潛在競(jìng)爭程度（15）、鼓勵(lì)創(chuàng)新（5）、政府機(jī)構(gòu)能力（5）和政府采購政策落實(shí)潛力（10）（附表1）附加指標(biāo)自行確定。

　　 在各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%；補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。

　　 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

　　 附表2 物有所值定性分析評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)

　　 每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分分為五個(gè)等級(jí)，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對(duì)應(yīng)分值分別是100-81、80-62、60-41、40-21、20-0分。項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，按照評(píng)分等級(jí)對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)制定清晰準(zhǔn)確的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

　　 專家小組

　　 項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)項(xiàng)目具體情況，選取不少于7名物有所值專家，組成專家小組，并確定組長。專家小組至少包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財(cái)政和法律等五個(gè)領(lǐng)域的專家各一名。

　　 定性評(píng)價(jià)專家組包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。

　　 材料送達(dá)時(shí)間

　　 定性分析所需材料應(yīng)于專家小組會(huì)議召開之日前5個(gè)工作日送達(dá)專家。

　　 定性分析所需材料應(yīng)于專家組會(huì)議召開前送達(dá)專家，確保專家掌握必要信息。

　　 專家組會(huì)議程序

　　 第一，專家在充分討論項(xiàng)目情況后，對(duì)照評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)（見附表2），按指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分，填入專家評(píng)分表（附表1）并簽名；

　　 第二，針對(duì)每個(gè)指標(biāo)求專家評(píng)分的總分，去掉一個(gè)最高分和一個(gè)最低分，然后計(jì)算每個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的平均分，再對(duì)平均分按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)分，得到評(píng)分結(jié)果，具體見附表3；

　　 第三，形成專家小組意見，具體見附表4。

　　 （一）專家在充分討論后按評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)打分，專家打分表見附件；

　　 （二）按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，形成專家組意見。

　　 5

　　 定量評(píng)價(jià)

　　 PSC值

　　 PSC值=初始PSC值+競(jìng)爭性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。

　　 第二十八條 PSC值是以下三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和：

　　 （一）參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本；

　　 （二）競(jìng)爭性中立調(diào)整值；

　　 （三）項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。

　　 參照項(xiàng)目

　　 參照項(xiàng)目是指假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)采購模式提供給的、與PPP項(xiàng)目相同產(chǎn)出的虛擬項(xiàng)目。

　　 設(shè)定參照項(xiàng)目應(yīng)遵循以下原則：

　　 1.參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說明要求的產(chǎn)出范圍和標(biāo)準(zhǔn)相同；

　　 2.參照項(xiàng)目應(yīng)采用給予政府現(xiàn)行最佳實(shí)踐的、最有效和可行的采購模式；

　　 3.參照項(xiàng)目的內(nèi)容不一定全部由政府直接承擔(dān)，政府也可將項(xiàng)目部分內(nèi)容外包給第三方建設(shè)或運(yùn)營，但外包部分的成本應(yīng)計(jì)入?yún)⒄枕?xiàng)目成本；

　　 4.參照項(xiàng)目的各項(xiàng)假設(shè)和特征在計(jì)算全過程中應(yīng)保持不變；

　　 5.參照項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型中的數(shù)據(jù)口徑應(yīng)保持一致。

　　 第二十九條 參照項(xiàng)目可根據(jù)具體情況確定為：

　　 （一）假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目；

　　 （二）最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同或非常相似的項(xiàng)目。

　　 PPP值

　　 PPP值是指政府實(shí)施PPP項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值。

　　 在項(xiàng)目不同階段，PPP值的計(jì)算依據(jù)不同。在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案等測(cè)算的PPP 值成為影子報(bào)價(jià)PPP值（簡稱PPPs值）；在項(xiàng)目采購階段，政府根據(jù)社會(huì)資本提交的采購相應(yīng)文件等測(cè)算的PPP值稱為實(shí)際報(bào)價(jià)PPP值（簡稱PPPa值）。

　　 第二十七條 PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。

　　 折現(xiàn)率

　　 （五）折現(xiàn)率的確定

　　 折現(xiàn)率通常參考資本加權(quán)平均成本，資本資產(chǎn)定價(jià)或無風(fēng)險(xiǎn)利率等確定。

　　 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)行業(yè)、項(xiàng)目類型等因素確定基準(zhǔn)折現(xiàn)率。

　　 第三十二條 用于測(cè)算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測(cè)算PPP值的折現(xiàn)率相同，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）第十七條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。

　　 6

　　 備案程序

　　 【報(bào)告環(huán)節(jié)】物有所值評(píng)價(jià)工作完成后，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織編制物有所值報(bào)告，并報(bào)省級(jí)財(cái)政部門（或財(cái)政部）備案。

　　 第三十四條 項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，在物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論形成后，完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制工作，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺(tái)。

　　 《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》相較征求意見稿的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩方面：

　　 1.對(duì)物有所值評(píng)價(jià)方法做了簡化處理，更符合現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的實(shí)際開展情況

　　 相較之前十幾頁的征求意見稿，新指引只有6頁的篇幅，結(jié)構(gòu)上也跟財(cái)金21號(hào)文相似。第一章總則明確了我國的PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目的識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)工作，實(shí)踐中大多數(shù)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告基本也是在這兩個(gè)階段開展的，其他階段并無涉及;而之前的征求意見稿指出VFM定量分析是貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段的。雖然目前有很多PPP項(xiàng)目均已走過采購階段進(jìn)入了正式的“婚姻”，但采購階段以PSC作為評(píng)判依據(jù)的實(shí)屬罕見。新指引還強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)階段的VFM評(píng)價(jià)以定性分析為主，統(tǒng)籌定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)論做出物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。

　　 定性分析與定量分析評(píng)價(jià)方法和程序上也做了簡化處理，定性分析評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)均未明確，需要項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門自行確定;定量分析實(shí)踐中具有較大爭議的PPP值則等同于與股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，這與之前石家莊正定新區(qū)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目(財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目)的物有所值評(píng)價(jià)是一致的;依據(jù)原征求意見稿，應(yīng)根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算PSC值，而實(shí)際中參照項(xiàng)目是難以選取的。目前，很多PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)是根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告中的數(shù)據(jù)來分析的，對(duì)此新指引對(duì)參照項(xiàng)目的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了相應(yīng)的簡化，并將近五年的類似項(xiàng)目作為備選項(xiàng)，較有利于現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作的開展。盡管如此，由于工程建設(shè)項(xiàng)目一次性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，同一地區(qū)或相似地區(qū)近五年類似項(xiàng)目的選取還是較為困難，因此建議實(shí)踐中VFM評(píng)價(jià)參照本項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的數(shù)據(jù)測(cè)算建設(shè)成本，再根據(jù)項(xiàng)目的具體情況選擇類似項(xiàng)目作為參照項(xiàng)目測(cè)算運(yùn)營維護(hù)成本和收入。

　　 2.新指引借鑒了財(cái)金[2015]21號(hào)文中相關(guān)內(nèi)容并與其保持一致

　　 新指引另一大特點(diǎn)則是VFM定量分析與財(cái)金[2015]21號(hào)文保持了高度一致?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》第二十六條“定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。”新指引將PPP值定義為PPP模式下政府方凈成本現(xiàn)值，并在第二十七條指出“PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。”

　　 此外，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的測(cè)算、折現(xiàn)率的確定等均與財(cái)金〔2015〕21號(hào)保持了一致。新指引第三十一條“項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本包括可轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)成本，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))第二十一條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。”第三十二條“用于測(cè)算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測(cè)算PPP值的折現(xiàn)率相同，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))第十七條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。”

　　 建議

　　 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的征求意見稿雖已流產(chǎn)，但征求意見稿的思想和內(nèi)容還是有很多可借鑒之處，例如，VFM貫穿PPP項(xiàng)目的全生命周期，這是符合國際經(jīng)驗(yàn)做法的;定性分析指標(biāo)及其權(quán)重、指標(biāo)評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)、專家意見表等附表;定量分析中初始PSC的構(gòu)成等均有借鑒價(jià)值。隨著《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號(hào))的發(fā)布，我國PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)終于落地，建議現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)按照新指引的評(píng)價(jià)框架來進(jìn)行，而具體的構(gòu)成要素等內(nèi)容可以參考原征求意見稿中的部分內(nèi)容來幫助評(píng)價(jià)者理解和推行。正如167號(hào)文一開始提到的那樣，“物有所值定量評(píng)價(jià)處于探索階段”，需要群策群力，希望VFM評(píng)價(jià)在我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐中不斷完善和創(chuàng)新，探索出更科學(xué)合理并適應(yīng)我國國情的VFM評(píng)價(jià)方法。

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