PPP的點(diǎn)睛之筆：績(jī)效評(píng)價(jià)

發(fā)布日期：2015-12-08來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　引言

　　我國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行得如火如荼，卻在實(shí)際應(yīng)用中遇到很多問(wèn)題，許多社會(huì)資本把PPP項(xiàng)目看成一塊巨大的“蛋糕”，只關(guān)注自身利益，不注重工期、成本、質(zhì)量的考核，項(xiàng)目移交政府的時(shí)間、質(zhì)量都存在很大的不確定性。如深圳沙角B電廠的私人部門(mén)在項(xiàng)目即將到期時(shí)，只追求發(fā)電量，對(duì)技術(shù)改造和設(shè)備更新不再重視，使得機(jī)組發(fā)電設(shè)備出現(xiàn)非正常損耗，造成費(fèi)用超支和工期延長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目移交后增加政府的負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)匱乏對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效改進(jìn)為目的的評(píng)價(jià)，并且還沒(méi)有專門(mén)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，上述項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中無(wú)法得到有效的監(jiān)控及以往項(xiàng)目的評(píng)價(jià)作參考。

　　目前，PPP項(xiàng)目的各參與方在公私合作項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中更加注重項(xiàng)目前期投資決策，而缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)督，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)控處于無(wú)章可循的狀態(tài)，公私雙方缺乏共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的有效機(jī)制。

　　一、具有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)方能做PPP項(xiàng)目點(diǎn)睛之筆

　　PPP項(xiàng)目的特殊性決定了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與一般的政府投資項(xiàng)目或傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有所不同。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Effectiveness)和效果性(Efficiency)，該準(zhǔn)則被用于傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊性，有學(xué)者提出了績(jī)效評(píng)價(jià)的“4E”原則，在3E的基礎(chǔ)上加上了社會(huì)公平(Equity)。

　　PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目確定實(shí)施PPP模式之后，從項(xiàng)目干系人——項(xiàng)目投資人、承包商、項(xiàng)目施工方、供應(yīng)商等，政府部門(mén)、社會(huì)公眾等的項(xiàng)目干系人要求和關(guān)心的項(xiàng)目目標(biāo)利益出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、環(huán)境和技術(shù)等各方面因素，從項(xiàng)目投入、過(guò)程控制、結(jié)果、影響等角度進(jìn)行全面和客觀的評(píng)價(jià)。

　　經(jīng)濟(jì)性是指項(xiàng)目獲取利潤(rùn)及花費(fèi)成本的合理性;效果性是指項(xiàng)目產(chǎn)出帶來(lái)的實(shí)際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中投入產(chǎn)出比;而公平是一方面考慮利益相關(guān)者的滿意度，另一方面考慮社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展。

　　二、分段式的績(jī)效評(píng)價(jià)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供有效的參考依據(jù)

　　PPP項(xiàng)目持續(xù)周期長(zhǎng)，從全過(guò)程階段可分為立項(xiàng)階段、招投標(biāo)階段、特許權(quán)授予階段、設(shè)計(jì)施工階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段和移交階段，這六個(gè)階段構(gòu)成了項(xiàng)目完整的壽命周期。每個(gè)階段項(xiàng)目的監(jiān)控關(guān)切點(diǎn)不同，其指標(biāo)體系也有所區(qū)別。如果在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)全盤(pán)考慮，鑒于項(xiàng)目較長(zhǎng)的壽命周期，并不具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，并且也不能重點(diǎn)突出各階段的指標(biāo)及評(píng)價(jià)。

　　因此，可把PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)分為兩階段進(jìn)行。一是建設(shè)完成后進(jìn)行項(xiàng)目的前中期績(jī)效評(píng)價(jià)，主要針對(duì)項(xiàng)目前期立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)及施工階段指標(biāo)的評(píng)價(jià)。通過(guò)此階段績(jī)效評(píng)價(jià)，可在運(yùn)營(yíng)階段作出控制運(yùn)營(yíng)成本、改革管理方法、調(diào)整設(shè)備維護(hù)期等措施，有效提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的品質(zhì)。此階段一般采用綜合評(píng)價(jià)法;二是運(yùn)營(yíng)期后的移交階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面可考核項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的管理及運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，另一方面保障政府回收項(xiàng)目時(shí)的遺留風(fēng)險(xiǎn)降到最低，減少政府移交后的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。此階段一般采用項(xiàng)目評(píng)價(jià)法，就項(xiàng)目的成本收益進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目管理的一種思想，其主要是對(duì)項(xiàng)目核心價(jià)值的反映，其對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行狀況的反映應(yīng)具有一定的典型性，使得項(xiàng)目監(jiān)管者依據(jù)少量的信息了解項(xiàng)目的關(guān)鍵進(jìn)展?fàn)顩r，從中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的可能的問(wèn)題領(lǐng)域。

　　三、把握核心關(guān)切點(diǎn)是績(jī)效指標(biāo)設(shè)立的關(guān)鍵

　　PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)與純粹社會(huì)資本投資建設(shè)項(xiàng)目和一般政府投資項(xiàng)目有所區(qū)別，由于PPP項(xiàng)目參與方眾多、利益多元化的特點(diǎn)決定了PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)勢(shì)必是在項(xiàng)目各參與方績(jī)效目標(biāo)之間的一種均衡。在確定PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)時(shí)，首先要對(duì)項(xiàng)目參與方的關(guān)切點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別，根據(jù)項(xiàng)目各方關(guān)切點(diǎn)，確立項(xiàng)目的核心績(jī)效指標(biāo)。對(duì)于參與方的項(xiàng)目關(guān)切點(diǎn)，有學(xué)者通過(guò)廣泛的專家調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目參與方的關(guān)切點(diǎn)進(jìn)行了重視度排序，其中主要調(diào)查對(duì)象包括學(xué)術(shù)界、私營(yíng)部門(mén)、政府部門(mén)、公眾等，如下圖：

　　從圖中可看出，首先，項(xiàng)目參與各方最為核心的關(guān)切點(diǎn)都是可接受的工程質(zhì)量，在此之下，項(xiàng)目參與方從各自利益出發(fā)，有各自相應(yīng)的基本關(guān)切點(diǎn)。因此，可接受的工程質(zhì)量是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的核心關(guān)切點(diǎn);然后通過(guò)“4E”原則的角度分析，可確立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)：一是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性，包括政府的資金控制，社會(huì)資本的合理收益;二是項(xiàng)目的效果。包括工程質(zhì)量、工期和安全指標(biāo);三是項(xiàng)目的效率。有及時(shí)方便的服務(wù);四是項(xiàng)目的公平性。有滿意的公眾服務(wù)。“4E”在PPP項(xiàng)目實(shí)施中具有同等的重要性。

　　因此，在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，一方面不能通過(guò)綜合單一結(jié)果的進(jìn)行評(píng)價(jià)，而是要通過(guò)“4E”原則反映項(xiàng)目真實(shí)結(jié)果的進(jìn)行評(píng)價(jià);另一方面是通過(guò)項(xiàng)目邏輯流程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)評(píng)價(jià)，從項(xiàng)目投入、項(xiàng)目過(guò)程、項(xiàng)目結(jié)果、項(xiàng)目影響這一投入產(chǎn)出的邏輯體系去系統(tǒng)性的考核項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)和提高，提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率。(來(lái)源IPPCE造價(jià)智庫(kù)，《PPP的點(diǎn)睛之筆——績(jī)效評(píng)價(jià)》，作者楊遠(yuǎn)哲，PPP資訊整理)

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